RED LATINOAMERICANA DE ANTROPOLOGÍA JURÍDICASECCIÓN MÉXICO
LOS DERECHOS INDÍGENAS EN BAJA CALIFORNIA
PRESENTA
ISIDRO PÉREZ HERNÁNDEZ
LICENCIADO EN DERECHO, UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA.
ESTUDIANTE, MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y AMPARO, UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA, PUEBLA.
BECARIO INTERNACIONAL DE LA FUNDACIÓN FORD.
SAN CRISTOBAL DE LAS CASAS, CHIAPAS, 27 DE OCTUBRE, 2011.
CONTENIDO: I. Introducción. II. Grupos indígenas en la Entidad. III. Los derechos indígenas. IV. Ley de derechos y cultura indígena del Estado de Baja California: a) Los sujetos de derechos; b) La autonomía y derechos; y c) Contenido programático a cargo de la administración pública estatal y municipal. V. Conclusión. VI. Fuentes de consulta.
I. INTRODUCCIÓN
Diversos autores han discutido el tema de las reformas a la Constitución Federal en materia de derechos y cultura indígena,[1] por esa razón solamente nos enfocaremos a revisar la Ley de derechos y cultura indígena del Estado de Baja California, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
Se describirá si el poder legislativo local dio contenido a la reforma establecida en la Constitución Federal el 14 de agosto de 2001 y lo estipulado en el Convenio 169 de la OIT. Para hacer una valoración de la Ley de Derechos y Cultura Indígena local, debemos conocer la situación de los pueblos y comunidades indígenas asentados en Baja California, por eso se expone sobre los indígenas nativos y aquellas colectividades que tienen algún origen externo. De igual manera, se ubican las obligaciones y facultades del poder ejecutivo estatal y de los cinco municipios.
Iniciamos con una descripción sobre la presencia de diversos grupos en el Estado, para después hacer una referencia general sobre los derechos indígenas en la Constitución federal y en la legislación local. Por último, analizamos la Ley de Derechos y Cultura Indígena del Estado de Baja California de forma crítica y sistemática.
El estudio del ordenamiento jurídico local se divide en tres partes: a) Los sujetos de derechos, aquí se expone sobre las comunidades y pueblos indígenas; b) La autonomía y derechos, esta comprende la libre determinación, los sistemas normativos internos, los derechos que otorga, el reconocimiento a los pueblos y comunidades indígenas; y por ultimo c) Contenido programático a cargo de la administración pública estatal y municipal, señala las obligaciones que tienen las autoridades municipales y el poder ejecutivo del Estado, para aplicar las políticas públicas en favor de los pueblos y comunidades indígenas.
II. GRUPOS INDÍGENAS EN LA ENTIDAD
Baja California es un Estado fronterizo, colinda al norte con los Estados Unidos de América (EEU). La base territorial de Baja California está conformada por cinco municipios: Mexicalí (capital del Estado), Tijuana, Playas de Rosarito, Tecate y Ensenada. Se cuenta con cinco grupos indígenas nativos y en razón de las movilidades sociales, se ubican las colectividades que tienen algún origen en otros Estados de la República Mexicana.
Es un lugar de atracción, ya que la razón de ese tránsito se debe a la búsqueda de fuentes de empleo, para laborar principalmente como trabajadores asalariados del campo. En algunas ocasiones, llegan solamente para hacer escala y así cruzar a los EEU. Los que no logran ese objetivo, se quedan a laborar en esta Entidad. La mayor parte de los indígenas no nativos, llevan dos o tres generaciones que nacen en uno de los cinco municipios. Entonces, se cuenta con colectividades indígenas: nativos; con algún origen externo con residencia permanente; y con algún origen externo con residencia temporal.[2]
Solamente para referencia, el comunicado número 089/06 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), fechada el 26 de Mayo de 2006 en Mexicali, Baja California, informó que esta entidad cuenta con una población total de 2, 844,469. Dentro del mismo documento señalan, se cuenta con 33,604 personas mayores de cinco años que se declararon como hablantes de una lengua indígena. Dando como resultado, una población indígena que representa el 1.18% de la población total de habitantes. Esta información está basada en el II Conteo de Población y Vivienda 2005.
De la misma forma, otra aproximación es tomando como base el XIII Censo General de Población y Vivienda 2010, en Baja California se hablan 69 lenguas indígenas con sus variantes, siendo 41,731 hablantes de diversas lenguas, que representan el 1.32% de la población total 3,154,174.[3] En base a los datos arrojados por dicho censo 2010, presentamos las principales lenguas indígenas:
a) Indígenas Nativos: Paipai 193 hablantes; Kiliwa 38 hablantes; Cúcapa 92 hablantes; Cochimi 85 hablantes; y Kumiai 287 hablantes.
b) Indígenas con algún origen en otros Estados: Mixteco 18,088 hablantes; Zapoteco 4,601 hablantes; Náhuatl 2,978 hablantes; Triqui 2,802 hablantes; Purépecha 1,659; y demás lenguas indígenas de otros estados del país.[4]
Los indígenas nativos se encuentran dentro del municipio de Ensenada, Playas de Rosarito, Tecate y Mexicali. Los indígenas no nativos están asentados en los cinco municipios. Cada colectividad se enfrenta a diversos obstáculos. Una muestra de los problemas que enfrentan los indígenas nativos es que “tienen que vivir de los recursos naturales que según el criterio del gobierno estatal, les proveen sus tierras (áridas). El problema es que la sociedad mestiza fue invadiendo sus territorios ancestrales, y los ejidos y las comunidades actuales son tan pequeños que no pueden darles sustento y la mayoría tienen que emigrar en busca de empleo.”[5] Tal es el caso de “el despojo de 20 mil hectáreas de tierra a indígenas de San José de la Zorra , Baja California.”[6]
Los indígenas con algún origen en otros Estados han “tenido que enfrentar muchos obstáculos para sobrevivir en una sociedad racista que los considera extraños que vienen a invadir territorio bajacaliforniano. En los ranchos agrícolas los catalogan como mano de obra barata que viene en temporada de cosecha y que es necesario aguantarlos un tiempo, amontonados en las galeras, para luego devolverlos a sus lugares de origen. El gobierno del estado no comparte la idea de regularizar asentamientos indígenas, ya que significan una demanda de servicios públicos muy grande y extremadamente costosa.”[7]
III. LOS DERECHOS INDÍGENAS
Por medio del congreso local, Baja California fue uno de los Estados que votó a favor de la reforma constitucional federal en materia indígena del 2001. A pesar de eso, este poder legislativo tardó seis años en darle cumplimento en parte.[9] A la fecha, el deseo de la reforma federal solamente ha quedado en la congeladora, porque aún no elevan a nivel constitucional local los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
Se pretende llevar a cabo una reforma al artículo 7º de la Constitución local para incluir dicha materia, y no se ha llevado a cabo, porque uno de los argumentos utilizados por los integrantes del poder legislativo local es “que este mismo artículo menciona que la Constitución de Baja California acoge todas las leyes federales relacionados con los derechos individuales y colectivos y, por lo tanto, los derechos de los pueblos indígenas contenidos en el art. 2 de la Constitución federal entra en este supuesto.”[10]
Pero se les olvida que “con relación a las garantías individuales o derechos subjetivos públicos, los estados se ven impedidos en restringirlas, pero existe la posibilidad de que las entidades federativas puedan aumentarlas cuantitativamente y cualitativamente en sus diferentes territorios y con inclusión en sus Constituciones estatales, desprendiéndose inclusive que los estados quedan en opción de establecer medios de protección para lograr el cumplimiento de estas adicionales garantías”[11] pero con más razón, cuando existe una obligación estipulada en el párrafo anterior de los apartados “A” y “B” del artículo 2º de la Constitución Federalla Unión y las legislaturas de los Estados lleven a cabo las adecuaciones y reglamentaciones respectivas en las leyes secundarias y Constituciones locales respectivas.
De acuerdo a la interpretación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los congresos locales pueden ampliar los derechos indígenas, de acuerdo con las necesidades y la realidad social de cada Entidad Federativa. De todo lo anterior, se desprende lo siguiente:
a) El artículo 2º otorga a Los grupos indígenas los derechos mínimos que deben ser respetados para garantizar su efectividad.
b) De acuerdo al artículo 1º, el convenio 169 de la OIT es parte del sistema jurídico mexicano y debe ser aplicado.[12]
c) Los derechos de los pueblos y comunidades indígenas son susceptibles de ser ampliados por el legislador ordinario (federal y local) por medio de la reglamentación.
d) Dichos derechos al ser ampliados, deben otorgar, reconocer y proteger los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, para incluir las características propias que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos y comunidades indígenas.
e) Tanto en la norma máxima federal y en la interpretación de los tribunales[13] siempre han señalado una serie de limitaciones, tales como el respeto a la unidad nacional, la soberanía nacional y al pacto federal.
Para la reglamentación local, se debieron tomar en cuenta los derechos mínimos establecidos en el artículo 2º de la Constitución Federal , el Convenio 169 de la OIT y como parte de la voluntad política de los legisladores los Acuerdos de San Andrés Larraínzar. Lo ideal y correcto en nuestro asunto es, primero reformar el artículo 7º de la Constitución local y posteriormente promulgar la ley de derechos y cultura indígena del Estado.[14] A la fecha sigue pendiente la reforma a la Constitucional local.
Por otro lado, también otras leyes locales contemplan a la persona indígena.[15] No obstante, es mejor profundizar estos temas en otros estudios, porque si lo hacemos en este texto, rebasaría el propósito de esta exposición.
IV LEY DE DERECHOS Y CULTURA INDÍGENA DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
El origen de la iniciativa de Ley de Derechos y Cultura Indígena, se debió a la solicitud del Congreso de la Unión ; Comisión de Asistencia Social, Asuntos Indígenas y Grupos Vulnerables del congreso local; y la petición de los diversos grupos indígenas en el Estado. Durante los años 2006 y 2007 se llevaron a cabo diversas reuniones y foros organizados por el Congreso local y la delegación estatal de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, donde participaron algunos líderes indígenas, profesionistas y los tres órdenes de gobierno. Lo que llamaron “proceso de consulta con las comunidades indígenas”.
La iniciativa de Ley de Derechos y Cultura Indígena lo presentaron los diputados integrantes de la Comisión de Asistencia Social, Asuntos Indígenas y Grupos Vulnerables de la XVIII Legislatura el 8 de mayo de 2007.[16] También en la anterior legislatura se presentó otra iniciativa en materia de derechos y cultura indígena, pero no prospero.
Las leyes reglamentarias “detallan, precisan y sancionan uno o varios preceptos de la Constitución con el fin de articular los conceptos y medios necesarios para la aplicación del precepto constitucional que regulan”[17] y el primer párrafo del artículo 1º de la ley local que nos ocupa, establece que es una ley reglamentaria del artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es un mandato ya establecido en la norma máxima y el artículo transitorio de la reforma constitucional de 2001, que las legislaturas locales tenían la facultad y la obligación de reglamentar el tema de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Al parecer, el espíritu del legislador local es remitir de manera directa a la Constitución.
Continuando con el mismo precepto, en su tercer párrafo señala “sus disposiciones regirán supletoriamente en materia de derechos y obligaciones de los pueblos y comunidades indígenas.” Con esta clasificación, dicha ley es de “aplicación supletoria o complementaria de una ley respecto de la otra”[18] y “la supletoriedad solo se aplica para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integren con los principios generales contenidos en otras leyes.”[19] Es una ley supletoria, ¿Cuál será la ley fundante? Si cuando exista alguna laguna en materia de derechos de los pueblos y comunidades indígenas en la Constitución Federalla Ley de fomento a las artesanías indígenas de Baja California[20] ¿se recurriría a la ley que nos trata?
Para un estado libre, soberano y poder establecer una nueva relación con los pueblos y comunidades indígenas, el legislador no debió usar el término de ley reglamentaria, ni tampoco de aplicación supletoria. Las fuentes formales directas del legislador local son la Constitución Federal y el Convenio 169 de la OIT. El poder legislativo local tenía en sus manos el poder ampliar los derechos mínimos establecidos e incluirlo en la Constitución local y en la ley secundaria local respectiva, pero no lo hizo.
a) Los sujetos de derechos
La conciencia de la persona es el elemento fundamental para considerar quién es indígena y para que éste goce de los derechos que le son reconocidos. Esta forma es conocida como la autoadscripción a una comunidad o pueblo indígena. La comunidad es el espacio de aplicación de la ley que nos ocupa, regula la forma de gobierno de los pueblos y comunidades indígenas y que el derecho indígena no vulnere o contravenga el pacto federal o local.
De acuerdo a la fracción III del artículo 4 de la ley en comento, por comunidades indígenas se entiende: “Conjunto de personas que forman una o varias unidades socioeconómicas y culturales, que pertenecen a un asentamiento común, y a un determinado pueblo indígena, y quienes reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.” Es la misma afirmación que se encuentra en el tercer párrafo del artículo 2º de la Constitución federal.
El único defecto es el reconocimiento de autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres, porque “no es una expresión afortunada, bastaría con que se dijera que reconozcan autoridades propias, sin sujetarlas a que elijan de acuerdo a sus usos y costumbres, pues en la actualidad la vida de las comunidades es dinámica y con esta expresión se les estaría condenando a ser estáticas.”[21] El caso de las comunidades indígenas que tienen algún origen en otros lugares de la República Mexicana , ya que varias colectividades conviven y comparten su vida cotidiana, aunque no necesariamente pertenezcan o vivan en un determinado pueblo indígena, sino que la conforman varios pueblos.[22]
Es importante hacer la distinción que hace López Bárcenas sobre comunidad y pueblo “existe una relación de generalidad a particularidad, donde la comunidad queda incluida dentro del pueblo y este se estructura basándose en aquella.”[23] Un pueblo indígena puede estar integrado por varias comunidades indígenas, pero no a la inversa.
El legislador local señala “las comunidades indígenas del Estado tendrán personalidad jurídica para ejercer los derechos establecidos en la presente ley, teniendo el carácter de sujetos de derecho público.”[24] Continuando con López Bárcenas “el carácter de derecho público convierte a los pueblos indígenas en parte de la administración pública y como tal no tendrían necesidad de recurrir a algún otro órgano de gobierno para hacer cumplir sus determinaciones, son las facultades que se le reconocen las que les dan ese carácter y no la mención expresa de que lo son”.[25]
En este caso, las comunidades indígenas tienen personalidad jurídica y son sujetos de derecho público. No hace mención sobre la personalidad y el carácter de los pueblos indígenas. A pesar de que este ordenamiento jurídico “reconoce y protege las normas de organización internas de los pueblos indígenas asentados en el territorio del Estado.”[26]
Sobre pueblos indígenas, la fracción VIII del artículo 4 de la ley que nos trata indica, son: “Aquellas colectividades humanas que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio del Estado de Baja California antes de su creación, y que poseen formas propias de organización económica, social, política y cultural, o parte de ellas y afirman libremente su pertenencia a cualquiera de los pueblos mencionados en el segundo párrafo del artículo 2 de este Ordenamiento.” Reconoce los derechos de aquellas colectividades humanas que provienen de aquellas poblaciones que habitaban en esta entidad federativa desde antes de 1952,[27] y que practican sus formas propias de organización económica, social, política y cultural, o parte de ellas.
La persona indígena tiene que expresar su pertenencia a cualquiera de los pueblos indígenas nativos: “Kiliwas, Kumiai, Pai pai, Cucapá y Cochimí”[28] y cualquiera de “las comunidades indígenas que conforman aquellos, los cuales habitaban en la región desde antes de la formación del Estado de Baja California.”[29] Sin embargo, no reconoce, ni otorga derechos a los pueblos indígenas con algún origen en otros estados de la República Mexicana y que residen de manera temporal o permanentemente dentro del esta entidad federativa, ya que utiliza la frase “podrán acogerse a esta ley.”
Queda en la voluntad de la persona indígena (con algún origen externo de Baja California) someterse a esta ley. Ante esto, el poder público del Estado de Baja California podría argumentar que no cumpliría con las obligaciones establecidas, ya que los mixtecos, zapotecos, triquis y otros no han invocado la ley local. Dicha declaración normativa no hace un reconocimiento de derechos de los pueblos y comunidades indígenas y no existe un trato igual de oportunidades para ellos. Si el segundo párrafo del numeral 8º de este ordenamiento prohíbe la discriminación y con la formula “podrán acogerse a esta ley” está haciendo un acto discriminatorio hacia los no nativos.[30]
b) La autonomía y derechos;
Para los efectos del ordenamiento jurídico que nos trata, la autonomía es “La expresión de la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas como partes integrantes del Estado de Baja California, en consonancia con el orden jurídico vigente, para adoptar por sí mismos decisiones e instituir prácticas propias relacionadas con su cosmovisión, territorio indígena, tierra, recursos naturales, organización sociopolítica, administración de justicia, educación, lenguaje, salud y cultura, siempre y cuando éstos no contravengan lo dispuesto por la leyes federales y estatales vigentes.”[31]
Las colectividades decidirán sus propias formas de gobierno interno y se mantendrá, pronunciará y escribirá la toponimia de sus asentamientos, pero con las limitaciones que ya vienen en la Constitución federal:[32] 1. Se afirma que son partes integrantes del territorio estatal y del pacto federal y no podrán separarse; 2. El Estado mexicano ejerce su soberanía sobre los pueblos y comunidades indígenas; y 3. Siempre que dichas prácticas no se opongan a los ordenamientos jurídicos locales y federales vigente.
En esta Entidad Federativa se reconocen los sistemas normativos internos y la legislación que nos trata indica que es el “conjunto de normas jurídicas orales y escritas de carácter consuetudinario que los pueblos y comunidades indígenas reconocen como válidas y utilizan para regular sus actos públicos, organización, actividades y sus autoridades aplican para la resolución de sus conflictos, siempre y cuando no se contravengan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constitución del Estado Libre y Soberano de Baja California, Leyes Estatales, ni que vulneren derechos humanos ni de terceros.”[33] Esta completa esta definición, pero siempre reitera que se debe asegurar la aplicación de las leyes federales y locales, el respeto por los derechos humanos y la no afectación de los derechos de terceras personas.
La legislación en comento reconoce y protege a las autoridades tradicionales de las comunidades,[34] pero no menciona el reconocimiento de las autoridades de los pueblos indígenas. Dichas autoridades tradicionales resolverán los conflictos internos. La opinión de la autoridad tradicional será considerada como una prueba personal en alguna controversia que se someta a la jurisdicción del poder judicial. A contrario sensu, también se tomara en cuenta ante las autoridades administrativas.
Este ordenamiento jurídico menciona que la justicia indígena es “el sistema conforme al cual se presentan, tramitan y resuelven las controversias jurídicas que se suscitan entre los miembros de las comunidades indígenas; así como las formas y procedimientos que garantizan a las comunidades indígenas y a sus integrantes, el pleno acceso a la jurisdicción común de acuerdo con las bases establecidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución del Estado.” [35] Ubica a la justicia indígena como un medio alternativo de solución de controversias. La jurisdicción de las autoridades tradicionales se circunscribe dentro del territorio y dicho modo de solución de controversias lo decide la colectividad, con la salvedad de que se respeten los derechos humanos, leyes federales, locales y el derecho de terceras personas. Aquí también observamos que no menciona a la justicia indígena como pueblos, sino solamente el de las comunidades.
Las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas pueden dirimir cualquier controversia, aunque con dos limitaciones: los “delitos que se persiguen de oficio” [36] y las “acciones del estado civil de las personas”[37] se dejan a los jueces del orden común. Si la justicia indígena es un medio alternativo de solución de controversias y esta ley otorga facultades a las autoridades tradicionales para perseguir todos los delitos que se persiguen por querella, sin embargo, el nuevo Código de Procedimientos Penales del Estado enuncia que solamente será competente la autoridad tradicional, tratándose de delitos patrimoniales y que tanto el sujeto pasivo y activo del delito tienen que ser miembros de la comunidad o pueblo, o que el sujeto pasivo sea la colectividad.[38]
Cuando alguna resolución de las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas cause algún perjuicio a alguna de las partes que se hayan sometido a la justicia indígena, éstas podrán acudir a la jurisdicción ordinaria. Entonces, la justicia indígena se establece como primera instancia y la segunda instancia a la jurisdicción ordinaria (juez de primera instancia). Vemos que en este y en el anterior, no hay independencia de la justicia indígena, porque existe una remisión al poder judicial.
El patrimonio cultural de los pueblos y comunidades indígenas son “las manifestaciones culturales, centros ceremoniales, monumentos históricos, sitios sagrados, artesanías, música, danza y fiestas tradicionales”[39] y “tienen derecho al respeto pleno de la propiedad, control y protección de su patrimonio cultural y científico.”[40]
Con relación a las tierras y recursos naturales, es un apartado[41] destinado exclusivamente para las colectividades nativas del Estado de Baja California. Porque ellos cuentan con territorio y recursos naturales. Aunque algunos se encuentran en tierras bajo el régimen ejidal y se reconoce el territorio indígena nativo. Otorga el derecho de preferencia para los miembros o para la comunidad en caso de enajenación de bienes inmuebles que se ubican dentro del territorio.
De acuerdo con la legislación en comento, toda obra o proyecto que se pretenda realizar en las tierras indígenas deberán ser discutidos, analizados y consensuados previamente con dichos pueblos y comunidades. Para la constitución de áreas naturales protegidas dentro de los territorios de las comunidades indígenas, se deberá acordar con las autoridades locales y el comisariado ejidal de la comunidad. La administración de la reserva ecológica quedará a cargo a los pueblos o comunidades afectados, la supervisión y vigilancia a cargo del poder ejecutivo del Estado.
Tienen el derecho de conservar y proteger sus territorios. Asimismo existe una obligación de proteger, restaurar, conservar y realizar un aprovechamiento sustentable e investigación de sus recursos naturales, del cual por medio de acuerdos recibirán apoyos por parte del ejecutivo estatal y particulares.
También encontramos derechos humanos individuales de la persona indígena:
- Pruebas en juicio: Cuando se vea involucrado en algún juicio, las autoridades estatales o municipales están obligadas tomar en cuenta los usos y costumbres de los pueblos indígenas de
- Registro civil.[43] Derecho al uso y respeto de su identidad, nombres y apellidos en los términos de su escritura y pronunciación.
- A no ser expulsados de sus comunidades.[44]
Aunque el ordenamiento jurídico que estamos estudiando señale que son derechos individuales de los miembros de las colectividades, en realidad son derechos humanos para toda persona humana, ya que están garantizados por la Constitución federal y otras leyes federales y locales:
- Prohibición de discriminación, violencia, así como los reacomodos o desplazamientos forzados.[45]
- Prohibición de separación de niñas y niños indígenas de sus familias y comunidades, salvo que lo ordene una autoridad competente.[46]
- Derecho de petición.[47]
- Libertad de culto.[48]
c) Contenido programático a cargo de la administración pública estatal y municipal
Aparte de reconocer, preservar y defender los derechos y cultura de las colectividades, la norma jurídica establece una serie de enunciados de contenido programático a cargo del ejecutivo estatal y municipal, por medio de programas y presupuestos para ello.[50] Es innecesario lo indicado en el artículo 3º, primer párrafo del artículo 5º y artículo 9º, porque el principio de legalidad ya está garantizada por la Constitución Federal.
Se otorgan facultades a las autoridades estatales y municipales para que denuncien la violación de los derechos laborales de indígenas ante las autoridades correspondientes,[51] aunque esta inclusión también es innecesaria, porque ya se encuentra esa obligación de manera general en la inspección del trabajo y la procuraduría del trabajo, ambos del poder ejecutivo local. El 9 de mayo de 2003 la Procuraduría de los Derechos Humanos y Protección Ciudadana del Estado (PDH) emitió la recomendación 6/2003 al Gobernador del Estado, al Congreso local y a la presidencia municipal de Ensenada, en agravio de los trabajadores agrícolas migrantes del Valle de San Quintín y Maneadero. Con la reforma constitucional en materia de derechos humanos[52] la PDH es competente para conocer de quejas en materia de violaciones a los derechos humanos laborales.
Los dos órdenes de gobierno locales “deberán promover el desarrollo equitativo y sustentable de las comunidades indígenas, garantizando el respeto a su cultura, usos, costumbres y tradiciones.”[53] También llevarán a cabo estudios sociodemográficos para identificar plenamente a los integrantes de las comunidades indígenas.”[54] En la elaboración del Plan Estatal y Municipal de Desarrollo, se consultara a los pueblos indígenas, y “en su caso incorporar las recomendaciones y propuestas que se realicen.”[55]
El artículo 17 establece la creación de una partida presupuestal a nivel estatal y municipal “para los pueblos y comunidades indígenas asignadas por el gobierno federal, para el apoyo de sus manifestaciones culturales y religiosas.” Asimismo, ambos poderes ejecutivos deberán promover “la igualdad de los indígenas y eliminarán cualquier práctica discriminatoria,”[56] del cual establecerán instituciones y políticas públicas “para garantizar la vigencia de los derechos indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades.”[57]
Dichas políticas “deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.”[58] Se pretende que para contribuir a un desarrollo humano de las colectividades, ambos podres ejecutivos tienen la obligación de:[59] a) Fortalecer las economías locales mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades y las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos; b) Elevar los niveles de educación , crear un sistema de becas, elaborar programas educativos de contenido regional, promover la prestación del servicio social en las comunidades indígenas; c) Extender el sistema de salud, aprovechando la medicina tradicional y apoyar la alimentación infantil; d) Facilitar el acceso a la vivienda y ampliar los servicios públicos; e) Propiciar la participación de la mujer indígena; f) Extender la red de comunicación; g) Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable; y h) Protección a la movilidad nacional e internacional. Es un precepto programático muy extenso y algunas fracciones son de cumplimiento a largo plazo.
El poder ejecutivo del Estado llevará a cabo una operación conjunta y concertada entre la Secretaria de Desarrollo Social, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y la institución que al respecto se establezca[60] para que: a) Protejan el pleno desarrollo del menor de edad; b) Coordinación con las autoridades federales competentes, para que no se violen los derechos laborales de los menores edad y de las mujeres que se desempeñan en las actividades agrícolas; y c) Procurar el bienestar y protección de las mujeres, niños y ancianos de las comunidades indígenas. Dicha institución, “deberá contar con el personal capacitado y con conocimientos de las culturas indígenas del estado.”[61] Desde el 2007 se estableció esta obligación y a la fecha no se ha creado dicho organismo.[62]
De acuerdo a sus competencias, el ejecutivo local y los ayuntamientos convendrán la conservación del medio ambiente y recursos naturales en consonancia con la libre determinación de la colectividad. [63] De igual forma, todas las obras que impacten a las colectividades, deberán tomar los acuerdos respectivos con ellos.[64] Para la constitución de las áreas naturales protegidas dentro de los territorios de las comunidades indígenas, de la misma forma será con el acuerdo de las colectividades y solamente la supervisión y vigilancia quedara a cargo del poder ejecutivo estatal, salvo acuerdo en contrario.[65] Todo lo relacionado a la protección de las áreas naturales, el ejecutivo del Estado y particulares apoyaran a los pueblos y comunidades indígenas, mediante acuerdos específicos.[66]
El gobierno del estado “dictará las medidas idóneas para la eficaz protección de sus ciencias y manifestaciones culturales, comprendidos los recursos biológicos, así como el conocimiento de las propiedades de la flora, fauna y las tradiciones orales”[67] y en los asunto de expulsión de indígenas en sus comunidades “promoverá la celebración de convenios que aseguren la conciliación y el retorno pacífico, así como la integración comunitaria de quienes hayan sufrido las expulsiones.”[68]
Los Ayuntamientos crearan una Comisión de Asuntos Indígenas, para que atienda los asuntos relativos a los pueblos indígenas.[69] El congreso del estado exhorto a los Ayuntamientos del Estado para que establecieran entre sus órganos internos de trabajo una Comisión de Asuntos Indígenas.[70] El 8 de noviembre de 2010, el cabildo del ayuntamiento constitucional de Ensenada aprobó el Reglamento de atención a los pueblos indígenas[71] con el objetivo de crear el Comité de atención de pueblos indígenas.
V. CONCLUSIÓN
El legislador local tiene facultades para ampliar los derechos mínimos que se encuentran asegurados en la Constitución Federalla Constitución local. Se tienen que hacer modificaciones a diversas leyes y reglamentos locales, para que de esta manera el poder ejecutivo estatal y los ayuntamientos puedan cumplir con las normas programáticas. También para que los pueblos y comunidades indígenas les sean otorgados y reconocidos sus derechos en leyes de la materia.
Si en la reforma a la Constitución Federalla Organización del Trabajo. De la misma forma, el legislador local únicamente se basó en la Constitución Federal. No se les dio autonomía plena a los pueblos y comunidades indígenas, al restringirles algunas actividades. Existe un temor en el Estado de que los pueblos se vayan a independizar, pero no es lo que pretenden las colectividades, ya que son parte integrante de la federación. El deseo de los pueblos y comunidades indígenas es poder desarrollarse y convivir, para su sobrevivencia.
En la legislación se regula la creación de una institución estatal que atienda a las colectividades, pero el poder ejecutivo del Estado aún no le da contenido. De igual forma no se han destinado las partidas de los presupuestos anuales en los dos órdenes de gobierno. No se plasmaron los medios de defensa específicos, para que los grupos indígenas reclamen la aplicación de la ley. Tampoco se han hecho las traducciones necesarias del texto legal a las lenguas indígenas, de acuerdo al artículo tercero transitorio de la ley que comentamos.
VI. FUENTES DE CONSULTA
Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Baja California.
Comunicado número 089/06, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 26 de Mayo de 2006, Mexicali, Baja California.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Culturas indígenas, vol. 1, núm. 1, boletín de la dirección de investigación del desarrollo de los pueblos indígenas, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2009.
Diario Oficial de la Federación , 10 de junio de 2011.
Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo VI, L-O, 1ª ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1984.
Herrera, Mario, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, revisada y comentada, 1ª ed., ILCSA Ediciones, Tijuana, Baja California, 2005.
Gámiz Parra, Máximo N., Derecho y doctrina estatal, 1ª ed., Universidad Juárez del Estado de Durango, Universidad Nacional Autónoma de México, 2000.
Gómez, Magdalena, Lectura comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 2º ed., Instituto Nacional Indigenista, 1995.
Jurisprudencia y tesis aisladas IUS 2006, Suprema Corte de Justicia de la Nación , Poder Judicial de la Federación , página de internet: http://www2.scjn.gob.mx/ius2006/ [Consulta: Abril, 2011]
Ley federal para prevenir y eliminar la discriminación.
López Bárcenas Francisco, et al, Los derechos indígenas y la reforma constitucional en México, 2ª ed., Centro de Orientación y Asesoría a Pueblos Indígenas, A. C., 2002.
——————————————, Los pueblos indígenas como sujetos de derecho público, Centro de Estudios para el desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria , Cámara de Diputados, LX Legislatura, Congreso de la Unión , 2007.
Periódico, El Mexicano, Tijuana, Baja California, 7 de abril de 2011.
Periódico Oficial del Estado No. 52, Tomo. CVII, Mexicali, Baja California, 23 de Noviembre de 2001.
Periódico Oficial del Estado No. 43, Tomo CXIV, Mexicali, Baja California, 19 de octubre de 2007.
Periódico Oficial del Estado, No. 44, Tomo CXIV, Mexicali, Baja California, 26 de Octubre de 2007.
Periódico Oficial del Estado No. 51, Tomo CXVII, Mexicali, Baja California, 26 de Noviembre de 2010.
Versión estenográfica del sexto periodo extraordinario de sesiones correspondiente al tercer año de ejercicio legal de la Honorable XVIII Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California, celebrada el 25 de septiembre de 2007.
XIII Censo General de Población y Vivienda 2010, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, lengua indígena, <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/Tabulados
Basicos/Default.aspx?c=27302&s=est> [Consulta: 12 Marzo, 2011].
[1] Véase a López Bárcenas, Francisco, et al, Los derechos indígenas y la reforma constitucional en México, 2ª ed., Centro de Orientación y Asesoría a Pueblos Indígenas, A. C., 2002; y Carbonell, Miguel y Pérez Portilla, Karla (coords.), Comentarios a la reforma constitucional en materia indígena,1ª ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2002.
[2] Con residencia temporal son los que se instalan por unos meses en algún punto de esta Entidad Federativa y con residencia permanente cuando por el momento no piensan cambiar su ubicación, independientemente del tiempo de permanencia. Tal vez no es importante esta ubicación, pero en la aplicación de las normas programáticas se toman en cuenta.
[3] Instituto Nacional de Estadística y Geografía, XIII Censo General de Población y Vivienda 2010, lengua indígena, <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/TabuladosBasicos/Default.aspx?c=27302&s=
est> [Consulta: 20 de Mayo, 2011].
[4] Ídem
[5] Sin autor “Baja California. Políticas públicas en materia indígena” en Culturas indígenas, vol. 1, núm. 1, boletín de la dirección de investigación del desarrollo de los pueblos indígenas, CDI, 2009, p. 55.
[6] Periódico, El Mexicano, Tijuana, Baja California, 7 de abril de 2011, p. 15A.
[7] Supra
[8] Reforma Constitucional a los artículos: 1º, 2º, 4º, 18 y 115, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001.
[9] El 25 de Septiembre de 2007 se aprobó por unanimidad en el Congreso de Baja California la Ley de Derechos y Cultura Indígena del Estado de Baja California.
[10] Sin autor “Baja California. Políticas públicas en materia indígena” en Culturas indígenas, vol. 1, núm. 1, boletín de la dirección de investigación del desarrollo de los pueblos indígenas, CDI, 2009, p. 59.
[11] Gámiz Parra, Máximo N., Derecho y doctrina estatal, 1ª ed., Universidad Juárez del Estado de Durango, Universidad Nacional Autónoma de México, 2000, p. 31.
[12] Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación , 10 de junio de 2011.
[13] Ejemplo de la tesis aislada, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación : DERECHOS DE LOS INDÍGENAS. LOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUEDEN SER AMPLIADOS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES DENTRO DEL MARCO DE AQUÉLLA. Tesis 2a. CXXXIX/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVI, noviembre de 2002, p. 446.
[14] Publicada el 26 de Octubre de 2007 en el Periódico Oficial del Estado, No. 44, t. CXIV, Mexicali, Baja California, pp. 47-58. Con una vacatio legis de quince días. En esta norma jurídica hay un error de formato en la publicación, ya que el titulo tercero (De la autonomía y organización interna) esta después del título cuarto (Protección de los recursos naturales).
[15] Algunos aspectos en el ámbito procesal civil, procesal penal y artesanal (Ley de fomento a las artesanías indígenas de Baja California).
[16] Versión estenográfica del sexto periodo extraordinario de sesiones correspondiente al tercer año de ejercicio legal de la Honorable XVIII Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California, celebrada el 25 de septiembre de 2007, pp. 1031-1109. Dicha iniciativa esta formada por cinco títulos, quince capítulos, 94 numerales y cinco artículos transitorios.
[17] Gaxiola, Moraila, Federico Jorge y González Oropeza, Manuel, “Ley reglamentaria” en Diccionario Jurídico Mexicano, t. VI, L-O, 1ª ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1984, p. 56.
[18] González Oropeza, Manuel, “Ley supletoria” en Diccionario Jurídico Mexicano, t. VI, L-O, 1ª ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1984, p. 57.
[19] Ídem
[20] Formado por 22 preceptos y un artículo transitorio. Publicado en el Periódico Oficial del Estado No. 52, t. CVII, Mexicali, Baja California, 23 de Noviembre de 2001.
[21] López Bárcenas, Francisco, “Reforma constitucional y derechos indígenas en México: entre el consenso y la ilegitimidad” en López Bárcenas Francisco, et al, Los derechos indígenas y la reforma constitucional en México, 2ª ed., Centro de Orientación y Asesoría a Pueblos Indígenas, A. C., 2002, p. 19.
[22] La situación del Fraccionamiento las Misiones (conocido como Nueva San Juan Cópala) en el Valle de San Quintín, Baja California. En esta colonia viven colectividades de diversos pueblos, aunque el grupo mayoritario es de origen Triqui, pero conviven y cuentan con sus autoridades tradicionales. Cabe agregar que en dicho Valle, la mayoría de las colectividades indígenas no se rigen por sus usos y costumbres.
[23] Supra
[24] Artículo 10, Ley de Derechos y cultura Indígena del Estado de Baja California.
[25] López Bárcenas, Francisco, Los pueblos indígenas como sujetos de derecho público, Centro de Estudios para el desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria , Cámara de Diputados, LX Legislatura, Congreso de la Unión , 2007, p 10.
[26] Supra, articulo 1, segundo párrafo.
[27] El 16 de enero de 1952, se publicó la creación del Estado de Baja California en el Diario Oficial de la Federación. El 16 de agosto de 1953 se publica la Constitución del Estado, vigente hasta la fecha. Herrera, Mario, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, revisada y comentada, 1ª ed., ILCSA Ediciones, Tijuana, Baja California, 2005, pp.9-11.
[28] Artículo 2, segundo párrafo, Ley de Derechos y cultura Indígena del Estado de Baja California.
[29] ídem
[30] De acuerdo con el ultimo párrafo del articulo 1º de la Constitución Federal “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el genero, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.” Numeral 3.1 del Convenio 169 de la OIT “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación, Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos” y articulo 4º de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación ” Para los efectos de esta Ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas…”
[31] Ibídem, Artículo 4, fracción I
[32] Véase artículos 32-33 y 16 de la Ley en comento.
[33] Ibídem, artículo 4, fracción IX.
[34] Ibídem, artículo 35.
[35] Ibídem, artículo 4, fracción VII, y 38-39.
[36] Las autoridades tradicionales son competentes para resolver aquellos delitos que se persiguen por querella (petición de parte ofendida). Los delitos que se persiguen por querella: estupro, robo entre ascendientes y descendientes, abuso de confianza, fraude, daño en propiedad ajena por culpa y otros.
[37] “Las acciones de estado civil tienen por objeto las cuestiones relativas al nacimiento, defunción, matrimonio o nulidad de este, filiación, reconocimiento, emancipación, tutela, adopción, divorcio y ausencia; o atacar el contenido de las constancias del Registro Civil para que se anulen.” Artículo 21, Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Baja California.
[38] Véase artículo 394, Nuevo Código de Procedimientos Penales del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado No. 43, t. CXIV, Mexicali, Baja California, 19 de octubre de 2007.
[39] Artículo 17, Ley de Derechos y cultura Indígena del Estado de Baja California.
[40] Ibídem, artículo 19.
[41] Ibídem, artículos: 22-26 y 28-29.
[42] Ibídem, artículo 37, último párrafo.
[43] Ibídem, artículo 16.
[44] Ibídem, artículo 30, primer párrafo.
[45] Ibídem, artículo 8, segundo párrafo.
[46] Ibídem, tercer párrafo.
[47] Ibídem, artículo 12.
[48] Ibídem, artículo 20.
[49] Ibídem, artículo 31.
[50] Ibídem, artículo 2, primer párrafo.
[51] Ibídem, artículo 5, segundo párrafo. Se deben modificar las leyes orgánicas y los reglamentos respectivos de las autoridades denunciantes.
[52] Publicada en el Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011.
[53] Ibídem, artículo 6.
[54] ídem
[55] Ibídem, Articulo 11.
[56] Ibídem, Articulo 21.
[57] ídem
[58] ídem
[59] Ídem
[60] Ibídem, Artículos 7 y 13.
[61] Ibídem, Artículo 14.
[62] Un ejemplo como figura jurídica: en el Estado de Sonora se cuenta con un organismo descentralizado de la administración pública estatal, sectorizado a la Secretaria de Gobierno, denominado Comisión para la Atención de los Pueblos Indígenas de Sonora (CAPIS) para la atención a pueblos y comunidades indígenas.
[63] Supra, Articulo 22.
[64] Ibídem, Artículo 23.
[65] Ibídem, Artículo 24.
[66] Ibídem, Artículo 26.
[67] Ibídem, Artículo 19, segundo párrafo.
[68] Ibídem, Artículo 30, segundo párrafo.
[69] Ibídem, Artículo 15.
[70] 17 de enero de 2008.
[71] Publicado en el Periódico Oficial del Estado No. 51, t. CXVII, Mexicali, Baja California, 26 de Noviembre de 2010, pp. 78-94. Un reglamento muy cuestionado, que por lo tanto es digno realizar un estudio de esta norma municipal.
